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中國糧食安全挑戰從何而來?

2019-12-02 12:43:31   来源: 人民论坛网 

作者 | 上海财经大学三农研究院研究员、博导 张锦华;上海师范大学教育学院副教授 沈亚芳

No.1

國際市場糧食進口來源高度集中

自2004年以來,我國的糧食貿易已連續14年出現赤字。我國糧食貿易的突出特征是進口來源地過于集中在少數幾個新大陸國家,如美國、加拿大、阿根廷、澳大利亞等。

我國大豆進口量占據世界大豆總進口量64.5%,進口總量占世界第一,進口來源國主要是巴西、美國、阿根廷、烏拉圭、加拿大,這五個國家占了我國大豆進口的99.4%。

谷物進口也相對集中:小麥進口的主要來源國是澳大利亞、美國和加拿大;玉米進口的主要來源國是烏克蘭和美國;稻米主要來源國是越南、泰國和巴基斯坦。

這些國家的糧食出口政策會影響到我國糧食進口,但我國的糧食進口政策卻較難影響這些國家的糧食出口。以美國爲例,2017年美國是我國第二大小麥進口來源國,但我國小麥進口量僅占美國出口量的7%左右,小麥的國際市場仍是賣方市場。一旦與這些國家産生貿易沖突,或這些國家聯合起來控制糧食出口,容易出現國際市場糧食斷供的可能性。

尤其是近年來美國貿易保護主義盛行,美方以各種理由或借口制造貿易摩擦。2017年,美國大豆出口總量約六成都出口到了中國,這也是中美經貿摩擦中以大豆進口作爲反制工具的重要原因。雖然這套工具放在工具箱中,但對糧食安全構成的潛在威脅不可小觑。

No.2

生態環境制約糧食生産

過去10多年來,我國糧食持續穩定豐收在很大程度上得益于投入品的增加和農業技術進步。伴隨著城鎮化推進,城鎮建設用地和農村勞動力城鄉轉移導致土地資源和勞動力資源日益減少,爲緩解糧食生産中土地和勞動要素的稀缺性,我國投入了化肥、農藥、柴油、機械、灌溉等大量其他生産要素。我國已經成爲世界上化肥、農藥生産量和使用量最大的國家。

大量施用化肥農藥,短時期內可以提高糧食産量,但長時期過量施用又會對生態環境和人體健康造成威脅。糧食生産過程中,施用的化肥農藥真正被作物吸收的占比不高,相當一部分化肥農藥殘留通過水、土壤、大氣進入生態系統,帶來環境汙染和生態退化,這與當前越來越嚴格的環境規制相沖突。

殘留在糧食作物中的化肥農藥通過食物鏈進入人體,在人體內積累過多時容易引起慢性中毒,威脅人們健康,這與當前人民日益增長的對健康綠色優質食品的需求相矛盾。

在保障糧食安全的前提下實施化肥農藥減量行動、實現綠色發展,是當前亟待思考和解決的問題。現階段不斷趨緊的農業生態環境約束也是糧食安全的一大挑戰。

No.3

居民消費結構升級

與糧食生産結構矛盾不斷加劇

近年來,我國糧食出現了産量、進口和庫存“三量齊增”現象,重要原因是我國居民的糧食需求與國內糧食生産的結構出現了矛盾。經濟發展和居民收入提高帶來了糧食消費需求結構發生明顯變化,在解決溫飽問題的基礎上,人們追求更多的是講安全、講品質、講健康。

消費者對于優質口糧和高蛋白食物的消費需求明顯增加,但目前糧食供給跟不上市場消費結構變化,主要表現爲中高端的口糧和大豆供給不足。一方面高品質糧食難以滿足人們需求,另一方面低品質糧食滯銷不得不進入庫存。

就口糧而言,過去爲了“吃得飽”,一些高産糧食品種大面積推廣,但質量和口感卻難如人意。稻米和小麥是我國的主要口糧,總産量已經達“絕對安全”的地步,但品質還不能滿足人民不斷升級的消費需求。

稻米作爲我國第一大口糧,總量供求基本平衡,但垩白粒率低、食味品質高、口感好的優質米所占比例並不高。雖然我國是傳統的稻米之鄉,但每年我國要從日本和泰國進口大量優質稻米。小麥作爲我國的第二大口糧,總量供需也基本平衡,但優質專用強筋和弱筋小麥需求旺盛産能不足,而中強筋和中筋小麥出現供大于求。大豆作爲植物油和動物飼料的主要來源也存在國內生産與人民消費的巨大矛盾,近年來國內生産量僅占消費量的百分之十幾,很大程度上依賴進口。

我國糧食生産已經由過去産量爲先的階段轉變到質量産量並重的階段。如何從供給側補齊糧食質量的短板,以適應人民對綠色健康糧食的期盼,如何生産更多市場緊缺和優質特色的糧食是下一步亟待解決的糧食安全問題。消費結構升級帶來的從“多産糧”到“産好糧”的新要求,對我國糧食安全也帶來了新的挑戰。

No.4

種糧收益偏低影響農民積極性

隨著我國農業生産資料價格上升,尤其是人工成本和土地成本的快速攀升,糧食種植收益在不斷下降,影響了農民種糧積極性。糧食的生産成本增長速度遠大于糧食收益增長速度。

以2017年到2018年间为考察对象,稻谷每亩地净利润132.55元,小麦每亩地净利润6.10元,玉米每亩地净利润-175.79元,三种粮食每亩地平均净利润-12.53元。在 2017年到 2018年间,我国农村居民人均消费支出为10954.5元。

種糧收益已遠遠不能支撐農村居民的消費需求,農民種糧積極性明顯下降。雖然國家糧食補貼能夠一定程度上提高農民收入、緩解種糧收益低的困境,但這種補貼增加了國家財政負擔的同時,對動辄上萬元的人均消費支出來說還是杯水車薪。

根據比較收益原則,進城務工的勞動力數量增加,結果導致農民“兼業種糧”或“土地抛荒”成爲部分農村地區的新常態。在種糧農民保住全國人民“米袋子”的同時,如何保住他們的“錢袋子”是當前亟待思考和解決的問題。如何保障農民種糧積極性是我國糧食安全的另一挑戰。

No.5

進一步支持政策空間變小

我國2004年開始實施了糧食最低收購價、臨時收儲和直接補貼等一系列農業支持政策。然而,在市場化改革爲主流的新常態下,我國現有糧食最低價格收儲、臨時收儲政策已經難以適應當前形勢。

我國的糧食面臨生産成本地板和價格天花板的擠壓。一方面,由勞動力、土地等生産要素價格上漲導致的糧食生産成本節節攀高;另一方面,由于人民幣彙率持續走高、國外種糧技術提高、國際油價下降引致的運輸成本下降等原因導致國際糧食價格持續走低。因此,通過價格支持政策提高農民種糧積極性的調控空間越來越小。

此外,我國作爲世界貿易組織成員,微量支持(即WTO成員對于農業的一種支持,屬“黃箱”政策)只有8.5%,糧食的補貼空間基本達到上限,雖然高于發達國家5%的比例,但低于其他發展中國家的10%的比例。

目前我國已經取消玉米的臨時收儲價格政策,2018年小麥的最低收購價與上年持平,稻谷比上年略有降低。未來糧食價格的市場化是大趨勢,通過調控糧食價格來支持糧食生産的空間越來越小。同時,近些年來,美國一再要求“擴大對美農産品進口,中國政府削減對農業的補貼”,來自國外的壓力也導致支持政策的空間日趨狹窄。加入WTO時談判的邊境保護和國內支持政策對糧食安全的有效保護逐步喪失,國外糧食翻越配額外的高關稅壁壘進入中國市場的可能性逐漸上升。支持政策空間的萎縮構成了我國糧食安全的另一挑戰。

如何才能應對國內外的挑戰?我們首先要立足國內,依靠科技支撐從源頭上保障國家糧食安全。習近平總書記指出:“農業的出路在現代化,農業現代化關鍵在科技進步。”“我們必須比以往任何時候都更加重視和依靠農業科技進步,走內涵式發展道路。”這些論斷立足當前著眼未來,明確指出了新常態下依靠科技支撐這個重要的戰略著力點。

因此,我國糧食安全戰略應該注重通過提高農業技術確保國內糧食産能,建立和依靠“藏糧于技”的糧食安全長效機制。

在“立足國內、科技支撐”的同時,還要充分利用國內與國外兩個市場、兩種資源:我國要在鞏固現有的糧食貿易渠道的同時積極開展多邊糧食貿易,降低進口市場集中度。積極開發利用具備比較優勢的糧食生産國家的潛力,發展長期穩定的貿易合作夥伴關系。加強與“一帶一路”沿線國家的合作,充分利用沿線國家豐富的農業資源,並結合我國國情完善“走出去”的政策體系,實現我國與沿線國家合作共贏。

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