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新時代應對糧食安全挑戰的有效路徑

2019-12-02 12:39:34   来源: 人民论坛网 

新時代,我國經濟社會環境發生了重大變化,實現口糧絕對安全、糧食基本自給的糧食安全目標仍面臨巨大挑戰。一是糧食消費需求數量剛性增長、結構不斷升級,立足國內保障糧食有效供給的任務依然艱巨;二是市場開放程度高,農民種糧利潤空間受到擠壓,糧食生産的內生動力面臨嚴峻挑戰;三是資源環境約束日益增強,糧食可持續生産能力和食品安全受到嚴重威脅;四是受國際規則約束,農業政策支持空間有限,促進糧食生産的政策手段亟待改革和創新。面對種種挑戰,需要從以下三個方面走好中國特色糧食安全之路。

加強基礎設施建設和科學技術支撐,實現“藏糧于地”“藏糧于技”

多年來,依靠投入要素增長驅動的粗放型糧食生産方式對耕地質量的影響也越來越大。農藥、化肥過度使用使得我國耕地質量顯著下降,耕地酸化、土壤板結等問題也逐漸顯現,保障糧食可持續生産能力的難度也越來越大,這勢必會增加未來的糧食安全隱患。糧食生産過程中的生態環境惡化與汙染致使我國食品質量堪憂,特別是農業生産過程中化學汙染和重金屬汙染加劇了民衆對食品質量安全的擔憂,如2013年的“镉大米”事件,導致人們對食品質量安全的憂慮不斷加深。爲此,新時代的糧食安全不能再追求糧食産出的增加,要從保障糧食産量向保障糧食生産能力轉變,實現“藏糧于地”。要做到“藏糧于地”,首先要保住耕地面積,要堅守耕地紅線,不僅要在數量上而且要在質量上堅守,不僅要劃定基本農田,還要劃定糧食生産功能區,爲糧食生産留好土地空間;其次要提高耕地質量,《2017年生態環境狀況公報》(以下簡稱《公報》)顯示,截至2016年底我國尚有5.59億畝耕地屬于質量較差耕地,因此應積極開展高標准農田建設,加強農田水利設施建設,防止土壤汙染、水土流失和肥力下降,提升耕地的産出水平。

随着城镇化进程的加快,耕地与建设用地之间的争夺不断加剧,耕地资源的减少和质量下降对我国粮食安全造成了严重影响。《公报》显示,截至2016年底我国耕地面积为13492.1万公顷,全国人均耕地不到世界人均水平的一半;同时,中国人均水资源占有量只有2200立方米左右,仅为世界平均水平的1/4。而且在地区分布上,我国淮河以北地区占有全国60%以上的耕地,仅拥有不到20%的水资源,粮食种植需求与水资源供應不足矛盾尖锐。为保证粮食增产,华北地区地下水超采严重,已形成世界上最大的“漏斗区”,地面沉降和塌陷现象屡屡发生。为此,新时代粮食安全目标的实现不能寄希望于播种面积的扩大,要更注重粮食全要素生产率的提高,实现“藏粮于技”。要做到“藏粮于技”一是要加强农业科技研发,二是要完善农业科技推广。农业科技研发是基础,当前我国农业科技贡献率已达57.5%,但同发达国家80%左右的水平相比仍有提升空间,因此要稳步扩大农业科技投入水平,对高产优质良种、绿色生产技术、农业水土治理、农机农艺结合等关键技术进行突破。农业科技推广是关键,农业科技只有被采用才能真正转化为现实生产力,因此要继续推动农业技术深化体系的改革,发展公益性技术推广服务,同时要引导市场主体参与农业技术推广,构建科研单位、农技推广机构、市场化服务主体、农业乡土人才等多方参与、分工合作的农技推广联盟。

促進産業融合發展,統籌國內外資源,推進農業供給側結構性改革

當前,我國糧食生産成本不斷上升,谷物綜合生産成本已全面高于美國綜合生産成本。農業生産成本的快速增加除了受種子、農藥、化肥、農膜等直接生産成本上升的影響外,要素的機會成本增加也是影響成本上升的重要因素。同時,由于市場高度開放,國內勞動力成本和生産成本的上漲使糧食價格不斷上漲,導致國內外農産品價格出現倒挂,形成了“洋貨入世、國貨入庫”的畸形局面,糧食價格上漲呈現“天花板效應”,國內農産品價格上漲空間有限。在“農産品生産成本地板”不斷擡升、“農産品價格天花板”不斷下降的雙重擠壓下,如何提升種糧比較收益,增強農民種糧的內生動力,保證較高的糧食自給率,是維護國家糧食安全面臨的重要挑戰。爲此,要堅持質量第一、效益優先,以農業供給側結構性改革爲主線,著力構建現代糧食産業體系、生産體系、經營體系,實施糧食産業的優産、優購、優儲、優加、優銷,實現糧食全産業鏈的增值增效。首先,積極培育新型農業經營主體,主體是基礎。要注重外部發展環境建設,加快完善土地流轉機制、配套基礎設施提供、探索金融授信機制等,積極培育農業社會化服務主體,爲新型農業經營主體的生産提供有效的服務。其次,促進多種形式的産業融合。積極發展高效的産業組織模式,鼓勵産業鏈縱向一體化、功能集成的農業園區、“互聯網+現代農業”等新業態發展,注重主體之間利益聯結機制的建設,創新發展訂單農業,鼓勵發展股份合作,實現利益的緊密聯結。

中國農業資源相對短缺,進口農産品相當于進口土地資源和水資源,因此適度進口農産品特別是土地密集型農産品,對保障農産品有效供給和緩解資源環境壓力有重要作用。但是,大量進口農産品不僅擠占國內市場,又會對國內農産品價格形成打壓,從而對國內産業造成沖擊。爲此,在國內糧食生産確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下,爲了減輕國內農業資源環境壓力、彌補部分國內農産品供求缺口,適當增加進口和加快農業走出去步伐是必要的。一是進口差異化品種,豐富國內産品種類。國內生産的重點是保谷物、保口糧,其他産品可積極利用國際市場調劑余缺。二是進口高能耗、比較優勢不足的産品,緩解資源環境承載壓力。當然,在利用國際市場和資源保障我國糧食安全的過程中,應注意構建多元化、進口輪換渠道,避免貿易摩擦可能帶來的風險。另外,在進口糧食、調劑余缺的同時,也要積極扶持有能力的企業走出去,推動“一帶一路”建設,在幫助其他國家解決糧食安全問題的同時拓展潛在的進口渠道。

創新支農惠農政策,強化政策支持效果

曆史經驗表明,糧食生産對價格非常敏感,因此中國政府通過提高最低收購政策和臨時收儲政策來刺激糧食生産。從2004年開始,爲了避免糧食價格過度下降損害農民的利益和種糧積極性,我國陸續實施了糧食最低收購價、臨時收儲和糧食補貼政策。然而隨著收購價格的不斷提高,收購價格成爲了市場最高價,糧食産量的絕大部分被政府收購,這不僅導致政府的糧食庫存激增,財政負擔沈重,更重要的是扭曲了上下遊市場關系。此外,由于補貼方式單一、補貼資金逐漸增加,中國對部分糧食産品補貼已接近或超過補貼上限,引致其他國家的不滿和訴訟,依靠現行補貼方式保護糧食生産的壓力日益增加。

爲了改變這一局面,現行糧食支持政策迫切需要改革和完善,既要保證糧食産量不滑坡,又要理順政府和市場的關系。一是要將糧食收儲于價格支持分離,糧食收儲用于穩定市場價格,而保障農民收益需要其他政策措施來實現;二是促進基礎設施投資和農業研發,用足“綠箱”政策,提高農業的綜合生産能力;三是政策資金要充分撬動農業保險等措施加強新型農業經營主體的風險防範能力,降低糧食生産的經營風險和自然風險。

(作者蔡海龍,系中國農業大學經濟管理學院教授,國家農業農村發展研究院研究員) 

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